教育強(qiáng)國建設(shè)背景下學(xué)前教育發(fā)展的戰(zhàn)略著力點(diǎn)

摘要：做強(qiáng)學(xué)前教育是教育強(qiáng)國建設(shè)的重要組成部分。學(xué)前教育強(qiáng)必須具備高普及、強(qiáng)保障、高質(zhì)量三個方面的關(guān)鍵特征?；谏鲜鎏卣?，我們選取普及、投入和質(zhì)量三方面進(jìn)行國際比較，并結(jié)合教育強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)和進(jìn)程，明確了學(xué)前教育未來努力的方向，應(yīng)當(dāng)在全面普及學(xué)前教育、提高經(jīng)費(fèi)投入水平和優(yōu)化教師隊(duì)伍建設(shè)方面重點(diǎn)發(fā)力。

關(guān)鍵詞：教育強(qiáng)國；學(xué)前教育；教師隊(duì)伍建設(shè)

*本文系 2022 年度教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“中國式農(nóng)村教育現(xiàn)代化政策體系研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：22JJD880018）的成果。

建設(shè)教育強(qiáng)國的基點(diǎn)在基礎(chǔ)教育。學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，對于兒童身心全面發(fā)展、國民素質(zhì)提升以及國家經(jīng)濟(jì)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展具有基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性作用。[1]在教育強(qiáng)國建設(shè)的大背景下，學(xué)前教育何為？相較于世界教育強(qiáng)國，我國學(xué)前教育在強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)程中面臨哪些短板？未來發(fā)展的戰(zhàn)略著力點(diǎn)在哪里？這些都是亟須回答的重大問題。

做強(qiáng)學(xué)前教育的內(nèi)涵和指標(biāo)維度

教育強(qiáng)國概念因?qū)?/span>“強(qiáng)”理解的不同可以有兩種釋義：一是將“強(qiáng)”用作形容詞，教育強(qiáng)國即教育強(qiáng)大的國家；二是將“強(qiáng)”用作動詞，教育強(qiáng)國即通過教育使國家強(qiáng)盛，在這種理解中，教育被視作國家強(qiáng)盛的途徑或策略。[2]

基于對“教育強(qiáng)國”內(nèi)涵的認(rèn)識，“強(qiáng)”學(xué)前教育可以從兩個方面來理解：一是學(xué)前教育實(shí)力強(qiáng)，即一個國家學(xué)前教育發(fā)展水平位居世界前列；二是學(xué)前教育服務(wù)能力要強(qiáng)，即能夠通過普及、普惠、優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)推動國民素質(zhì)的提升，從而促進(jìn)國家的強(qiáng)盛。學(xué)前教育實(shí)力強(qiáng)與服務(wù)能力強(qiáng)之間具有內(nèi)在統(tǒng)一性，學(xué)前教育的普及程度、投入水平、質(zhì)量高低是衡量一個國家學(xué)前教育實(shí)力與服務(wù)能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，“強(qiáng)”學(xué)前教育具有三個方面的關(guān)鍵特征：學(xué)前教育普及程度高、保障能力強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量高。

基于以上關(guān)鍵特征，本研究對做強(qiáng)學(xué)前教育的分析指標(biāo)采用三維框架，即普及指標(biāo)、投入指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)。在明確指標(biāo)維度的基礎(chǔ)上，結(jié)合2012—2023年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡稱OECD）每年出版的《教育概覽：OECD指標(biāo)》（Education at a Glance：OECD Indicators），選取出相對穩(wěn)定的指標(biāo)進(jìn)行國際比較。其中，從普及方面來看，主要以學(xué)前教育毛入園率①為具體指標(biāo)；從投入方面來看，主要以學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比例、財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)比例、 生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)等為指標(biāo)；從質(zhì)量方面來看，選取生師比、學(xué)前教育專任教師學(xué)歷水平等指標(biāo)進(jìn)行測量。以上分析有助于明確我國學(xué)前教育在強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)程中存在的短板，進(jìn)而確立我國學(xué)前教育發(fā)展的戰(zhàn)略著力點(diǎn)。

分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育強(qiáng)國建設(shè)存在的短板主要有：

入園率仍有提升空間。入園率是反映學(xué)前教育普及程度最為直觀的指標(biāo)。從2010年到2023年，我國學(xué)前教育毛入園率從50.9%上升至91.1%。2021年，OECD國家3—5歲兒童的平均入園（學(xué)）率為85.6%。我國學(xué)前教育毛入園率已經(jīng)超過OECD國家的平均水平，實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育的基本普及，這是我國實(shí)施三期學(xué)前教育行動計(jì)劃以來學(xué)前教育發(fā)展獲得的重大成就。盡管我國當(dāng)前學(xué)前教育毛入園率已經(jīng)突破90%，但與世界學(xué)前教育普及程度最高的國家相比，仍有一定的提升空間。

經(jīng)費(fèi)投入存在明顯不足。充足的經(jīng)費(fèi)投入是推動學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的物質(zhì)保障。學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（以下簡稱GDP）比例、財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)比例以及生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入是衡量學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入水平的主要指標(biāo)。

首先，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量有待提升。根據(jù)歷年《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》及權(quán)威部門公開的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或公報，2010年我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比例為0.18%，到2023年，我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比例提升至0.43%，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的總體水平有了顯著提升。2010—2020年，OECD國家學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比例的平均水平基本穩(wěn)定在0.6%上下，我國與OECD國家平均水平之間的差距在逐漸縮小，但是依舊存在差距。

其次，財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入力度有待加強(qiáng)。2010年，我國財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)比例為33.6%，OECD國家的平均水平為82%，是我國的2.4倍。到2021年，我國財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)比例提升至54.2%，OECD國家2020年的平均水平為86%，我國與OECD國家之間的差距在不斷縮小，這是我國政府近年來不斷重視學(xué)前教育發(fā)展，加大學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)投入取得的重大成就。但也能看出我國與OECD國家的平均水平仍有較大差距。

最后，生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出差距較大。生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出表示每個在園幼兒平均擁有的教育經(jīng)費(fèi)，根據(jù)當(dāng)年平均匯率計(jì)算，2010年我國生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出418美元；2023年，我國生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出提高至2305美元，是2010年的5.5倍。OECD國家2010年生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的平均值為6762美元，是我國同期的16倍；到2020年，OECD國家的經(jīng)費(fèi)平均值提升至10025美元，是我國2023年生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出的4.3倍。我國的生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出水平不斷提升，與OECD國家之間的差距不斷縮小，但差距依舊明顯。

專任教師學(xué)歷水平亟待提升。 強(qiáng)教必先強(qiáng)師，教師隊(duì)伍建設(shè)成效是衡量學(xué)前教育發(fā)展質(zhì)量的核心要素。自2010年以來，我國學(xué)前教育專任教師隊(duì)伍數(shù)量迅速增加；到2023年，我國學(xué)前教育專任教師總數(shù)已超過307萬人。從生師比數(shù)據(jù)來看，2010年我國學(xué)前教育生師比為22∶1，到2023年下降至13.32∶1，已達(dá)到《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》中關(guān)于生師比標(biāo)準(zhǔn)的基本規(guī)定，也低于OECD國家2022年14.02∶1的平均水平，但愛爾蘭、冰島等部分國家學(xué)前教育生師比均低于10∶1，相比之下我國生師比還需進(jìn)一步降低；從教師學(xué)歷來看，自2010年以來，我國開始重視學(xué)前教育質(zhì)量的提升，在教師隊(duì)伍建設(shè)上取得了較為明顯的成就。但是，2010年OECD國家中絕大部分有資料可查的國家就已經(jīng)將學(xué)前教育專任教師的最低學(xué)歷要求定為本科；到2022年，已有13個OECD國家學(xué)前教育專任教師中本科及以上學(xué)歷教師占比超過95%，我國學(xué)前教育專任教師的學(xué)歷水平亟待提升。

學(xué)前教育強(qiáng)國建設(shè)的戰(zhàn)略著力點(diǎn)

穩(wěn)中求進(jìn)：向?qū)W前教育“全面普及”持續(xù)發(fā)力。 目前，我國學(xué)前教育毛入園率已經(jīng)超過OECD國家的平均水平，實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育的基本普及，但仍然有提升的空間。當(dāng)前，城市地區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育的全面普及，而農(nóng)村部分地區(qū)學(xué)前教育因空間布局等原因?qū)е鲁霈F(xiàn)幼兒入園困難，既影響著學(xué)前教育機(jī)會公平，也制約著學(xué)前教育普及程度的提升。未來，學(xué)前教育普及的重點(diǎn)難點(diǎn)都在農(nóng)村地區(qū)。

第一，以政府投入為主，多種形式擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育資源。農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)前教育普及的根本在于“就近入園”，要實(shí)現(xiàn)就近入園就要擴(kuò)大資源。與城市相比，農(nóng)村尤其是村屯地區(qū)人口密度小，學(xué)前教育市場規(guī)模小，民辦教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展?jié)摿Σ⒉淮?；再加上農(nóng)村人口的教育支付能力弱，基于普惠要求也不適合大規(guī)模發(fā)展民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。因此，未來要堅(jiān)持以政府投入為主增加學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量，在辦園形式上不拘一格。根據(jù)地域偏遠(yuǎn)程度和人口密度，采取獨(dú)立園與小學(xué)附設(shè)園（班）并存、固定園與流動園并舉、規(guī)模園和簡易園互補(bǔ)的方針，根據(jù)實(shí)際允許多種形式的幼兒教育機(jī)構(gòu)存在。政府可以通過直接提供或者購買服務(wù)的方式，加強(qiáng)監(jiān)管，保障此類學(xué)前教育服務(wù)的普惠水平和教育質(zhì)量。

第二，科學(xué)規(guī)劃布局，保證幼兒園的“可及性”。以縣為單位進(jìn)行規(guī)劃布局，把縮小入園半徑增加“可及性”作為規(guī)劃的主要原則。具體而言，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園建設(shè)為主，保障村屯兒童接受學(xué)前教育。同時，結(jié)合人口密集程度，采取大村獨(dú)立辦園，小村設(shè)立分園或聯(lián)合辦園，人口分散程度較大的村落設(shè)置幼教點(diǎn)、開辦流動幼兒園等方式滿足當(dāng)?shù)丶彝W(xué)前教育服務(wù)的需求。新建學(xué)前教育機(jī)構(gòu)要盡可能關(guān)注對當(dāng)前學(xué)前教育“服務(wù)盲區(qū)”的覆蓋程度。組建專家團(tuán)隊(duì)對新建幼兒園的選址、規(guī)模進(jìn)行科學(xué)論證，充分考慮當(dāng)?shù)厝丝谧兓厔菁敖煌ǖ痊F(xiàn)實(shí)情況，合理確定學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的服務(wù)半徑。

夯實(shí)保障：在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入上精準(zhǔn)施力。 第一，探索多元化經(jīng)費(fèi)投入模式，提升學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總體投入水平。學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展僅依靠政府財政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，未來要建立起以財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)為主的多元化投入模式。一方面，要優(yōu)化“政府—家庭”學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。2020年，OECD國家財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比的平均水平為86%，結(jié)合我國當(dāng)前財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比54.2%的實(shí)際情況，須逐步提高政府分擔(dān)的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)比例，爭取到2035年達(dá)到OECD國家的水平。在保證政府投入占主體的基礎(chǔ)上調(diào)動家庭對學(xué)前教育投入的積極性，讓家庭合理分擔(dān)部分學(xué)前教育成本。另一方面，通過各種杠桿撬動民間力量投資學(xué)前教育發(fā)展的力度。政府可以通過購買服務(wù)、綜合獎補(bǔ)、減免租金等優(yōu)惠政策支持民辦園提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。只有建立起政府、家庭和社會共同參與的多元化經(jīng)費(fèi)投入模式，才能最大程度提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量，筑牢學(xué)前教育發(fā)展的基礎(chǔ)。

第二，制定全國統(tǒng)一的學(xué)前教育生均財政撥款和生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國面向公辦園的生均財政撥款制度和面向普惠性民辦園的生均財政補(bǔ)助制度方面存在著標(biāo)準(zhǔn)偏低、區(qū)域間標(biāo)準(zhǔn)差距大等問題。[3]未來可以借鑒義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額的改革經(jīng)驗(yàn)，分別針對公辦園和民辦園制定出全國統(tǒng)一的學(xué)前教育生均財政撥款和生均財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，保障學(xué)前教育公益、普惠、高質(zhì)量發(fā)展。同時，明確中央和地方學(xué)前教育財政經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例，對于經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，可由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行專項(xiàng)扶持，確保中央財政性經(jīng)費(fèi)能夠向經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)傾斜。

第三，建立健全學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管與問責(zé)機(jī)制。首先，以法律法規(guī)形式保障學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入水平。將面向公辦園的生均財政撥款制度和面向普惠性民辦園的生均財政補(bǔ)助制度明確列入學(xué)前教育法等相關(guān)法律法規(guī)中，確保學(xué)前教育投入及監(jiān)管有法可依。其次，按照資金流動過程，構(gòu)建起完善的經(jīng)費(fèi)管理規(guī)章制度，健全學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入、使用的監(jiān)管機(jī)制。國家要加強(qiáng)對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)流向的監(jiān)測，定期對經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行評估，建立健全監(jiān)督考核和獎懲機(jī)制，以監(jiān)督考核結(jié)果作為衡量相關(guān)部門工作績效的重要依據(jù)，切實(shí)保障學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的?？顚Ｓ煤鸵?guī)范使用。[4]

強(qiáng)師賦能：在學(xué)前教育專任教師隊(duì)伍建設(shè)上重點(diǎn)用力。 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》中指出，要全面提升幼兒園教師質(zhì)量，建設(shè)一支高素質(zhì)善保教的教師隊(duì)伍。未來，要重點(diǎn)優(yōu)化學(xué)前教育生師比和提升學(xué)前教育專任教師的學(xué)歷水平，以高質(zhì)量教師隊(duì)伍建設(shè)為高質(zhì)量學(xué)前教育發(fā)展提供支撐。

一是明確學(xué)前教育生師比標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)學(xué)前教育結(jié)構(gòu)性質(zhì)量的提升。我國2013年出臺的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》對幼兒與幼兒園教職工的比例、幼兒與保教人員的比例作了明確規(guī)定，但是沒有明確幼兒與專任教師之間的比例。未來，我國應(yīng)當(dāng)對《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》中生師比標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂調(diào)整，明確幼兒與專任教師之間比例的底線標(biāo)準(zhǔn)。在明確底線標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過政策支持、經(jīng)費(fèi)激勵等方式敦促各地區(qū)幼兒園配足、配齊學(xué)前教育專任教師。此外，應(yīng)當(dāng)將生師比納入幼兒園保育與教育質(zhì)量評價、幼兒園督導(dǎo)評估等重要評價考核體系之中，作為對幼兒園質(zhì)量等級評定的重要參考依據(jù)。

二是盡快提升學(xué)前教育專任教師任職學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵在職教師提升學(xué)歷。未來，一方面，要加快推進(jìn)教師法等相關(guān)法律的修訂進(jìn)程，將學(xué)前教育專任教師的任職學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)提升至大專乃至本科水平，各地可依據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況制定不低于底線要求的教師招聘標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，制定學(xué)前教育專任教師學(xué)歷提升計(jì)劃，為學(xué)歷不達(dá)標(biāo)的在職教師提供學(xué)歷提升機(jī)會，分批次將中專學(xué)歷教師的學(xué)歷提升至大專水平，對于限期內(nèi)不能完成學(xué)歷提升的教師予以清退或調(diào)離專任教師崗位。對于已經(jīng)獲得大專學(xué)歷、本科學(xué)歷的教師，通過設(shè)計(jì)學(xué)前教育專任教師學(xué)歷提升的培養(yǎng)、獎勵政策，鼓勵他們通過報考成人教育、網(wǎng)絡(luò)本科或在職攻讀研究生等方式完成學(xué)歷提升，以此來優(yōu)化我國學(xué)前教育專任教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)。

三是要持續(xù)擴(kuò)大本科及以上學(xué)歷學(xué)前教育師范生培養(yǎng)規(guī)模，為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展儲備更多高層次人才。在學(xué)前教育師資培養(yǎng)方面，未來要根據(jù)地方師資需求優(yōu)化培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，以提升學(xué)前教育質(zhì)量為目標(biāo)，重點(diǎn)培養(yǎng)本科、研究生學(xué)歷師資?？梢越梃b公費(fèi)師范生本研銜接的培養(yǎng)模式，建立起專本銜接、本研銜接等學(xué)前教育專業(yè)定向師范生培養(yǎng)模式，為學(xué)前教育培養(yǎng)更多高學(xué)歷師資。

注釋：

①學(xué)前教育毛入園率：OECD國家采用3~5歲兒童的入園（學(xué)）率，計(jì)算公式為3~5歲兒童的入園（學(xué)）人數(shù)/3~5歲兒童總?cè)藬?shù)；中國采用的是學(xué)前教育三年毛入園率，計(jì)算公式為在園幼兒數(shù)/3~5歲兒童總?cè)藬?shù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]龐麗娟.加快推動我國學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)普惠發(fā)展[J].中國教育學(xué)刊，2024（4）.

[2]石中英.教育強(qiáng)國：概念辨析、歷史脈絡(luò)與路徑方法——學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的二十大報告中有關(guān)教育強(qiáng)國建設(shè)的重要論述[J].清華大學(xué)教育研究，2023（1）.

[3]龐麗娟.我國學(xué)前公共財政投入政策的突破創(chuàng)新及未來展望——基于生均財政撥款制度和生均補(bǔ)助制度的分析[J].教育與經(jīng)濟(jì)，2022（3）.

[4]宋占美，劉小林.城市低收入家庭學(xué)前教育投資現(xiàn)狀及其政策補(bǔ)償建議[J].學(xué)前教育研究，2013（3）.

（作者楊衛(wèi)安系教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院教授、博士生導(dǎo)師，劉歡系研究院博士生）

責(zé)任編輯：吳紹芬