區(qū)域教育治理視域中特崗教師隊伍建設(shè)的路徑探索

摘要：特崗教師計劃對于薄弱區(qū)域特別是我國中西部農(nóng)村地區(qū)教師隊伍結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展發(fā)揮著積極作用。我們要解決好特崗教師隊伍建設(shè)中轉(zhuǎn)場心態(tài)與專業(yè)發(fā)展的問題，充分發(fā)揮政府、學(xué)校、社會的作用，著力于區(qū)域教育治理能力的提升，為教師發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

關(guān)鍵詞：特崗教師；治理；區(qū)域教育治理

為深入貫徹落實黨的二十大精神，進一步落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，加強新時代教師隊伍建設(shè)，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，教育部、財政部近日聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好2023年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃實施工作的通知》，全國計劃招聘特崗教師52300名。

2006年，我國正式啟動特崗教師計劃，即通過公開招聘的方式選派高校畢業(yè)生到“兩基”攻堅縣的農(nóng)村學(xué)校任教。特崗教師計劃服務(wù)期為3年，在服務(wù)期間，教師的工資、津貼等由中央與地方財政共同承擔(dān)，期滿后轉(zhuǎn)入地方正式教師編制。特崗教師計劃對于薄弱區(qū)域，特別是對于原來的國貧縣、“兩基”攻堅縣和邊境縣教師隊伍的建設(shè)具有極其重要的現(xiàn)實意義。但另一方面，我國特崗教師計劃本身及政策執(zhí)行過程中也還有一些需要完善和改進的地方。在倡導(dǎo)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，區(qū)域教育治理是特崗教師隊伍建設(shè)的一個重要的思考視角。

2022年12月2日，貴州省黔西市思源學(xué)校，英語學(xué)科帶頭人在英語教學(xué)視導(dǎo)課上輔導(dǎo)學(xué)生。通訊員 周訓(xùn)超 攝

區(qū)域教育治理：概念的梳理與界定

簡而言之，區(qū)域即“按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對空間進行主觀劃分而得出的空間范圍”。[1]區(qū)域一詞，其指示范圍可大可小，本研究所探討的區(qū)域，主要側(cè)重于區(qū)縣等地方區(qū)域。英語中的治理（governance）源于拉丁文和古希臘文，本意是控制（control）、引導(dǎo)（guide）、操縱（manipulate）、“操舵”等，與統(tǒng)治（government）交叉用于與國家公共事務(wù)有關(guān)的管理及政治活動中。在中國尤其是近二三十年，“治理”這個概念被賦予了許多新的內(nèi)涵。治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括正式制度和規(guī)則，也包括非正式的制度安排。[2]

教育治理是治理理念在公共教育中的運用，它是指“政府機關(guān)、學(xué)校、社會組織和公民個體等教育治理主體，通過對話、談判、協(xié)商等方式持續(xù)互動，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，致力于實現(xiàn)治理主體職能的合理劃分，推進‘管辦評’分離，并通過一定的制度安排構(gòu)建政府、學(xué)校和社會之間的新型關(guān)系，共同管理教育公共事務(wù)，以期實現(xiàn)多元主體‘協(xié)同治理’格局的過程”。[3]

綜上所述，可以將區(qū)域教育治理界定為：“為了更有效地解決區(qū)域教育問題、促進區(qū)域教育的可持續(xù)發(fā)展，區(qū)域內(nèi)政府、學(xué)校和社會等教育治理主體通過對話、談判、協(xié)商等方式持續(xù)互動，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，并通過一定的制度安排構(gòu)建政府、學(xué)校和社會之間的新型協(xié)作關(guān)系，加強政府引領(lǐng)，落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，擴大社會參與，共同管理區(qū)域教育事務(wù)的過程。”[4]

轉(zhuǎn)場與發(fā)展：特崗教師隊伍建設(shè)面臨的問題

2006年正式啟動的特崗教師計劃是我國歷時最長、投入最多、補充力度最大、輻射面最廣的農(nóng)村教師補充政策。該計劃實施以來，一直保持較好的政策瞄準(zhǔn)性，對于薄弱區(qū)域教師隊伍的優(yōu)化和促進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。當(dāng)然，在完善過程中還有兩個方面的問題需要解決。

轉(zhuǎn)場：一些特崗教師的現(xiàn)實心態(tài)。通過日常經(jīng)驗觀察以及相關(guān)的質(zhì)性研究，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前薄弱區(qū)域一些特崗教師存在離職和轉(zhuǎn)場心態(tài)。譬如，2015年，對吉林省2400多名新聘特崗教師的調(diào)查報告指出：“62.1%的特崗教師打算先去鄉(xiāng)村學(xué)校鍛煉3年，獲得編制后再參加縣里或市里的教師招聘考試，離開鄉(xiāng)村學(xué)校?！盵5]還有研究指出：“選擇留任的特崗教師中，一半以上的人在工作之余關(guān)注著各類考試?！盵6]更有少數(shù)特崗教師每年都參加公務(wù)員考試，期望通過考上公務(wù)員來轉(zhuǎn)換工作類型和工作地點。

雖然不同青年特崗教師轉(zhuǎn)場心態(tài)的形成有著不同的原因，但也存在著一些共性的緣由。首先，經(jīng)濟方面的原因。雖然近年來特崗教師的補助標(biāo)準(zhǔn)有所提高，“補助標(biāo)準(zhǔn)從2006年的年平均工資1.5萬元，提高到2018年西部3.82萬元、中部3.52萬元。”[7]但由于部分青年特崗教師的薪資待遇相對較低，他們?nèi)菀仔纬?/span>“主觀向下流動感知”。其次，職稱評定方面造成的“相對剝奪感”。依據(jù)社會心理學(xué)的相關(guān)理論，相對剝奪感是指個體將自身處境與某特定參照群體進行橫向比較處于劣勢而產(chǎn)生的感覺。根據(jù)特崗教師計劃的有關(guān)規(guī)定，特崗教師在3年合同服務(wù)期內(nèi)不能參與職稱評定。這就使他們作為教師的合理訴求未能得到滿足，因而產(chǎn)生心理失衡。再其次，身份認同危機。由于工作環(huán)境、薪資待遇以及學(xué)生生源等方面的影響，青年特崗教師容易產(chǎn)生一種“無價值”“無意義”的心理困頓，再加上他們沒有正式的教師編制身份，往往難以融入在編的教師群體，這就造成特崗教師自我身份認同危機。另外，由于特崗教師與在編教師和其他公職人員的社會落差，容易導(dǎo)致社會身份認同危機。

遲緩：特崗教師專業(yè)發(fā)展中存在的現(xiàn)象。青年特崗教師專業(yè)發(fā)展遲緩是薄弱區(qū)域教育普遍存在的現(xiàn)象，這有著多方面的原因。第一，從特崗教師招聘角度來分析，特崗教師招聘對象以應(yīng)屆畢業(yè)生為主，且有許多教師是非師范類專業(yè)畢業(yè)的，沒有從教的準(zhǔn)備和經(jīng)歷。同時，特崗教師的崗位設(shè)置是依據(jù)學(xué)校需求確定的，部分特崗教師所學(xué)專業(yè)與任教學(xué)科不一致。第二，從特崗教師培訓(xùn)的角度來分析，由于培訓(xùn)機會、培訓(xùn)效果等多重因素的影響，特崗教師通常缺少良好的在職成長環(huán)境。特別是特崗教師的崗前培訓(xùn)一般是省級教育部門統(tǒng)一組織，不僅培訓(xùn)時間短，而且培訓(xùn)課程實踐針對性不強。第三，特崗教師多分配在農(nóng)村邊遠貧困地區(qū)，面臨教育投入不足，硬件設(shè)施落后，圖書、網(wǎng)絡(luò)資源匱乏等多重現(xiàn)實問題，這些因素的交互作用限制了青年特崗教師專業(yè)能力的成長。第四，職業(yè)認同感較低是特崗教師的普遍狀態(tài)。一方面，由于特崗教師入職動機主要是解決自身就業(yè)問題，導(dǎo)致特崗教師缺乏職業(yè)認同感。另一方面，特崗教師獲得的發(fā)展空間有限，有些目光短淺的地區(qū)沒有將特崗教師放在合適的崗位上，導(dǎo)致特崗教師缺乏職業(yè)認同。

安徽阜陽市穎東區(qū)教師發(fā)展中心到新烏江鎮(zhèn)第二小學(xué)開展特崗教師專業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研

優(yōu)化區(qū)域教育治理：特崗教師問題解決的必由之路

特崗教師的轉(zhuǎn)場及專業(yè)發(fā)展遲緩問題是密切關(guān)聯(lián)在一起的，可以統(tǒng)籌起來進行解決。換言之，特崗教師克服存在的轉(zhuǎn)場心態(tài)將有益于他們的專業(yè)發(fā)展；而專業(yè)發(fā)展也會促進他們由轉(zhuǎn)場向留任的積極轉(zhuǎn)變。從區(qū)域教育治理的角度來分析，特崗教師轉(zhuǎn)場及專業(yè)發(fā)展遲緩問題的有效解決是教育系統(tǒng)內(nèi)外多重因素綜合作用的結(jié)果，其中，區(qū)域教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提升是其不可或缺的條件。

學(xué)校要積極打造充盈人文關(guān)懷的學(xué)習(xí)型組織：特崗教師隊伍建設(shè)不可或缺的條件。有研究者指出，有些鄉(xiāng)村教師在“國培”中“被培訓(xùn)”，表現(xiàn)出了作為知識分子、作為學(xué)生身份、作為陌生人、作為弱勢教師群體的角色糾葛。[8]尤其是在教師結(jié)構(gòu)性短缺情況下，鄉(xiāng)村教師通常有著較為繁重的教學(xué)任務(wù)。“雙減”政策實施后，教師對教學(xué)更要增加額外的精力投入。此外，當(dāng)前學(xué)校各種事務(wù)也較多，有些鄉(xiāng)村教師接受外出培訓(xùn)的積極性受到影響。教師培訓(xùn)在長遠目標(biāo)上是要喚醒參訓(xùn)教師自主學(xué)習(xí)和發(fā)展的主動意識，但教師對培訓(xùn)的消極態(tài)度會制約這一研修目標(biāo)的達成。對于特崗教師而言，他們的留任與專業(yè)發(fā)展需要創(chuàng)設(shè)良好的社會支持條件，需要不斷完善他們工作和生活中的條件。我們尤其要努力將學(xué)校打造成為一個充盈人文關(guān)懷的學(xué)習(xí)型組織。這一切除了需要加強縣級政府部門的統(tǒng)籌之外，更需構(gòu)建好政校關(guān)系，從而激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力，并在此基礎(chǔ)上進一步構(gòu)建教師、學(xué)生、家長等利益相關(guān)者充分參與和教育專業(yè)組織積極介入的合作多元共治的現(xiàn)代學(xué)校制度。

政府應(yīng)當(dāng)有效發(fā)揮主導(dǎo)作用：特崗教師隊伍建設(shè)中的政府角色。治理的要義在于社會參與。政府在特崗教師隊伍建設(shè)中職能轉(zhuǎn)變的要求就是政府應(yīng)當(dāng)有效發(fā)揮主導(dǎo)作用。對于特崗教師隊伍建設(shè)而言，雖然特崗計劃實施后我國形成了“國標(biāo)、省考、縣聘、校用”的管理體制，但縣級教育行政部門在完成特崗教師的選聘和分配后，就基本“退居幕后”，把特崗教師的留任與發(fā)展重任全部推向所在學(xué)校。然而，作為“新手教師”的新入職特崗教師正處于求生存階段，這一時期的教師重點通過角色轉(zhuǎn)換來適應(yīng)教師職業(yè)，社會支持等外在力量是成功轉(zhuǎn)換的重要因素。新手教師如果得到的社會支持不足、轉(zhuǎn)化不成功，可能無法維持對教師職業(yè)的熱情和產(chǎn)生使命感。然而，對于薄弱區(qū)域特別是中西部農(nóng)村學(xué)校而言，特崗教師工作生活環(huán)境的改善、薪酬待遇的提高、在職培訓(xùn)及職稱晉升機會的提升等，無不需要縣級政府部門加強政府主導(dǎo)作用，通過對話和協(xié)商，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方為特崗教師創(chuàng)設(shè)良好的社會支持條件。對于特崗教師的在職培訓(xùn)而言，尤其需要加強政府的主導(dǎo)作用。省、市、區(qū)（縣）教育行政部門在對各級教師發(fā)展學(xué)校（教師進修學(xué)校、師訓(xùn)機構(gòu)等）、參訓(xùn)學(xué)校等利益相關(guān)方分權(quán)、放權(quán)、授權(quán)的基礎(chǔ)上，通過協(xié)調(diào)和整合，確保培訓(xùn)公共利益的最大化；以制度化的方式確定特崗教師培訓(xùn)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，為多方主體參與教師培訓(xùn)提供共同的行動目標(biāo)和行為準(zhǔn)則；對培訓(xùn)效果進行問責(zé)，通過實體性和程序性規(guī)則，對各相關(guān)治理主體進行問責(zé)，也對自身進行問責(zé)。還要構(gòu)建利益相關(guān)方平等參與的渠道。教育治理是一種重要的以利益表達、協(xié)商和保障為重點的利益調(diào)整機制，它致力于構(gòu)建多方利益主體或組織共同參與的利益表達平臺和決策參與渠道。

理解、執(zhí)行、創(chuàng)造：著力于區(qū)域教育治理能力的提升。教育治理能力現(xiàn)代化與教育治理體系現(xiàn)代化相輔相成，共同構(gòu)成教育治理現(xiàn)代化，教育治理體系關(guān)涉教育治理主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、權(quán)力責(zé)任關(guān)系（結(jié)構(gòu)體系）及相應(yīng)的制度安排（規(guī)則體系）。結(jié)構(gòu)驅(qū)動與規(guī)則驅(qū)動共同構(gòu)成建設(shè)教育治理體系現(xiàn)代化的兩條線路。教育治理能力是衡量教育是否達到“善治”的有效手段之一，它“包括理解能力、執(zhí)行能力和創(chuàng)新能力三個主要構(gòu)成要素”。[9]

對于特崗教師的留任與專業(yè)發(fā)展而言，相關(guān)政府部門、特崗教師所在學(xué)校、相關(guān)社會組織等利益相關(guān)方要理解、認同和堅守代表大多數(shù)人利益的價值觀，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地執(zhí)行特崗教師相關(guān)政策。無論是教育治理體系的現(xiàn)代化，還是治理能力的現(xiàn)代化，價值觀都居于開端位置，起著導(dǎo)向作用。“科學(xué)、民主、法治”等現(xiàn)代優(yōu)良價值體現(xiàn)的是程序正義，它導(dǎo)引著教育體系建設(shè)中的結(jié)構(gòu)體系、規(guī)則體系、政策行為方式，教育制度和教育決策的制定、執(zhí)行，廣闊社會現(xiàn)實中的教育實踐也以它們?yōu)閮?nèi)在價值依據(jù)。價值觀還包括特崗教師政策本身所指向的價值追求。

譬如，教育部、財政部在今年4月份聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好2023年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃實施工作的通知》中指出：“進一步加強道德與法治、體育與健康、外語、科學(xué)、勞動、藝術(shù)、信息科技、心理健康、特殊教育等緊缺薄弱學(xué)科教師的補充。”應(yīng)該說，“特崗計劃”的這一規(guī)定切中了薄弱區(qū)域教師隊伍發(fā)展的瓶頸，體現(xiàn)了黨和政府振興鄉(xiāng)村教育，實施義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展及“五育”并舉的價值理念。只有深刻理解了這一價值理念，學(xué)校才不會把科學(xué)、勞動、藝術(shù)、信息科技、心理健康等當(dāng)作“副科”，也不會強行讓以上學(xué)科的特崗教師放棄自身專業(yè)轉(zhuǎn)教別的學(xué)科，這樣無論對學(xué)生的全面發(fā)展，還是對特崗教師自身的專業(yè)發(fā)展，都極為不利。

2023年，中央特崗教師計劃仍面向中西部省份實施，重點向原“三區(qū)三州”、國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣、少數(shù)民族地區(qū)等地傾斜，重點是為鄉(xiāng)村學(xué)校補充特崗教師。特崗教師計劃必將得到更好的落實和發(fā)展。“近幾年，多個省份的特崗教師招聘政策陸續(xù)呈現(xiàn)本土化特征，在招聘條件中對考生的生源所在地有所傾斜。”[10]我們正激發(fā)著特崗教師對鄉(xiāng)村教育的熱忱和教育情懷，也能夠更好地解決他們的留任和促進專業(yè)發(fā)展的問題。

相信今后一定會有更多常態(tài)化、制度化的具體舉措，更好地保障特崗教師向薄弱鄉(xiāng)村學(xué)校流動，同時提升新時代教師隊伍的整體素質(zhì)，為鄉(xiāng)村振興貢獻新的力量。

參考文獻：

[1]萬曉瓊，區(qū)域、市場、政府協(xié)調(diào)整合的區(qū)域發(fā)展研究[J].河北學(xué)刊，2020(06).

[2]俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實,1999(5).

[3]褚宏啟.教育治理:以共治求善治[J].教育研究，2014（10）.

[4]趙磊磊，代蕊華.區(qū)域教育治理：內(nèi)涵、目標(biāo)及路徑[J].教育科學(xué)研究，2017（09）.

[5]鄔志輝，李躍雪.特崗教師吸引力有多大[N].光明日報，2015-09-10.

[6]李躍雪，鄔志輝.特崗教師視角下特崗計劃實施效果的調(diào)查研究——以靜樂縣和東鄉(xiāng)縣為例[J].教師教育研究，2014(04).

[7][10]鄭新蓉，孟雅琴.“特崗計劃”的政策變遷、實施成效與未來展望[J].教育家，2022（32）.

[8]范寧雪.囚徒困境：鄉(xiāng)村青年教師在“國培”中[J].當(dāng)代青年研究，2019（05）.

[9]陳金芳，萬作芳.教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的幾點思考[J].教育研究，2016（10）.

（作者錢然系安慶師范大學(xué)研究生、安徽省池州市貴池區(qū)木閘初級中學(xué)教師，李義勝系安慶師范大學(xué)教師教育學(xué)院教授）

本文系2022年度安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點項目“區(qū)域教育治理視域中安徽部分重點區(qū)域鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)績效提升研究”（AHSKZ2022D22）的成果。

(文/錢然 李義勝)

《中國民族教育》2023年第6期